7. Juridische principes

DOEL

Aan het einde van dit deel kunt u:

 - begrijpen wat milieu-politiek en wetgeving beschrijven en wat hun doelen en verantwoordelijkheden zijn.

- de verschillende gebieden en zaken beschrijven waar milieuwetgeving verantwoordelijk voor is.

- in het algemeen bediscussiëren welke mogelijke rol milieu-ethiek speelt in de het omgaan met milieuproblemen door de overheid

Introductie

Toegepaste wetgeving wordt altijd beïnvloed door de dominante morele waarden van een samenleving. Boven alles geeft de wetgeving de basis voor het besluit of de afwikkeling van zaken.

Dat geldt ook voor de bedreigende en conflicterende claims op natuurlijke hulpbronnen als ook voor de behandeling van niet menselijke organismen. Vandaar dat in de 20e eeuw een aparte milieuwetgeving in het leven werd geroepen. Hoe meer het milieu schaars goed begon te worden en het habitat van planten en dieren bedreigd werd, hoe meer de politiek en de wetgeving gevraagd werd de natuur te beschermen. Dit mandaat kwam tevens door een vergroot ecologisch bewustzijn van de samenleving en een toename in de waardering van planten en dieren. Op deze manier werd natuur- en milieubescherming een publieke zaak die in principe even waardevol zou moeten zijn als het bevorderen van de economie of het bereiken van sociale rechtvaardigheid.

Daarnaast zijn er talrijke regels die direct of indirect een relatie hebben met het milieu. B.v. visquota of het vrijgeven van gebieden voor de landbouw, toestemming voor het bouwen van dammen, bruggen of vliegvelden, de kanalisatie van rivieren, de bouw van afvalverwerkingsplaatsen, het plannen van industriegebieden of gebieden voor grootschalige energieopwekking. Bijna alle menselijke activiteiten wekken milieujuridische vragen op en hebben milieujuridische regelgeving nodig.

Milieuwetgeving is een belangrijk onderdeel in het vormen van een balans tussen people-profit and planet. De interactie van de mens met de biofysische of natuurlijke wereld is gereguleerd via o.a. statuten, algemeen recht, verdragen, conventies, regels en beleid.

De milieuwetgeving is geïnspireerd op wetenschappelijke ecologie, verantwoordelijkheid naar de natuur toe en het idee van duurzaamheid.

De wetgeving kan gericht zijn op bodem water lucht, op planten en dieren of op zaken die het milieu bedreigen (als gevaarlijke substanties).
Soms worden onderwerpen op een integrale manier bij de kop genomen in de milieuwetgeving maar soms zijn andere takken binnen de wetgeving van belang als strafrecht en burgerrecht.

Via allerhande zaken kan de milieuwetgeving komen tot bescherming van het milieu / de natuur als

- Instrumenten voor planning (voor de bescherming van hulpbronnen of het voorkomen van ecologische risico’s).

- Instrumenten voor directe controle van gedrag (ge- en verboden, sommige verplichtingen )

- Instrumenten voor indirecte controle van gedrag (die de motivatie beïnvloeden)

In 5 .3. Gaan we er nader op in. Eerst gaan we in op de principes van de milieuwetgeving.

De principes voor politieke en juridische maatregelen

Bij veel nationale wetgeving op milieugebied (b.v. in heel de EU) worden vier principes gehanteerd die de basis vormen.

1. Het voorzorgprincipe

2. Het ‘de vervuiler betaalt’ principe

3. Het principe van duurzame ontwikkeling

4. Het principe van goed nabuurschap

Daarnaast bestaan principes als
- gemeenschappelijke maar gedifferentieerde verantwoordelijkheden
- internationale en intergenerationele gelijkheid
- gemeenschappelijke betrokkenheid van de mensheid
- gemeenschappelijk erfgoed

We zullen ons nu beperken tot de vier meest belangrijke principes:

1. Het voorzorgsprincipe

Dit principe is een ethisch en politiek principe dat stelt dat als een handeling of een beleidsmaatregel erge of onomkeerbare schade toebrengt aan mensen of het milieu zonder dat er wetenschappelijke consensus bestaat dat er schade zal plaatsvinden, dan is de bewijslast voor diegenen die de handeling willen gaan uitvoeren. Dit principe houdt ook in dat er een verantwoordelijkheid is in te grijpen en mensen te beschermen voor blootstelling aan schade waar wetenschappelijk onderzoek een plausibel risico heeft ontdekt op een gerelateerd gebied.

Het voorzorgsprincipe wordt op vele manieren gedefinieerd maar de Duitse Federale Regering beschrijft het als volgt: Milieubeleid beperkt zich niet in het voorkomen van belangrijke gevaren en het verminderen van schade die al heeft plaatsgevonden. Het voorzorgsmilieubeleid eist daarbij dat de natuurlijke omgeving beschermd wordt en met zorg wordt behandeld. Het voorzorgsprincipe is opgenomen in een aantal milieu uitgangspunten die ook betrekking hebben op de bescherming van hulpbronnen en het voorzichtig omgaan met risico’s.

In 1998 vat het Wingspread Statement m.b.t. het voorzichtigheidsprincipe het als volgt samen: “Wanneer een activiteit een gevaar oproept voor de menselijke gezondheid of het milieu moeten voorzorgsmaatregelen genomen worden zelfs als sommige oorzaak-gevolg relaties wetenschappelijk nog niet volledig duidelijk zijn.

De communicatie van de Europese commissie (februari 2, 2000) op het voorzorgsprincipe zegt: “Het voorzorgsprincipe is van toepassing als wetenschappelijk bewijs ontoereikend, onzeker of onduidelijk is en voorafgaande wetenschappelijke evaluaties aangeven dat er redelijke gronden voor verontrusting zijn dat de potentieel gevaarlijke effecten op het milieu, de mens of dieren en of planten niet in overeenstemming is met het hoge niveau van bescherming dat in de EU is verkozen”.

Het is belangrijk te benadrukken dat ondanks dat dit principe wordt gehanteerd in de context van wetenschappelijke onzekerheid het door haar tegenstanders alleen van toepassing wordt geacht indien de basis van het beste wetenschappelijke advies dat beschikbaar is, er een goede reden bestaat dat schadelijke effecten optreden.

Het voorzorgsprincipe wordt meestal toegepast in de context van de impact van menselijk handelen op het milieu en de menselijke gezondheid omdat beiden betrekking hebben op complexe systemen waar de uitkomsten van handelingen niet gemakkelijk voorspelbaar zijn.

M.b.t. milieubeleid geeft het voorzorgsprincipe aan dat voor praktijken als het vrij laten komen van straling of giftige stoffen of massale ontbossing de bewijslast ligt bij de veroorzakers. M.b.t. potentiële risico’s naar de publieke gezondheid toe zijn voorbeelden: de vercommercialisatie van genetisch gemodificeerd voedsel, het gebruik van groeihormonen in de veehouderij, maatregelen om de gekke koeienziekte te voorkomen, gezondheidsclaims gerelateerd aan ftalaten in PVC speelgoed e.a.

De toepassing van het voorzorgsprincipe heeft soms wel te maken met een gebrek aan politieke wil of het grote scala aan interpretaties waarin e.e.a. geplaatst kan worden. Bij de bepaling hoe dit principe moet worden toegepast, kan men gebruik maken van een kosten baten analyse in zowel de kosten van niet of wel handelen en de optie van wachten tot verdere informatie beschikbaar is. .

Er zijn twee vormen waarop het voorzorgsprincipe kan worden toegepast.
- Sterke voorzorg wat inhoudt dat regulering nodig is in alle gevallen waarin gezondheid, veiligheid, of het milieu betrokken is, zelfs als het onderliggende bewijs speculatief is en zelfs als de economische kosten hoog zijn. Een sterke vorm van het voorzorgsprincipe zou bijvoorbeeld zijn vragen om emissies te beperken om het broeikaseffect tegen te gaan.
- Het zwakke voorzorgsprincipe zegt dat de absentie van wetenschappelijk bewijs er toe leidt dat er nog geen actie ondernomen hoeft te worden. Mensen passen zwakke voorzorg vaak toe in het dagelijks leven om gevaren te voorkomen die verre van zeker zijn als het ’s-nachts niet gaan lopen in matig gevaarlijke zones, het kopen van rookdetectoren, het vast doen van veiligheidsgordels.

1. Het ‘de vervuiler betaalt’ principe (t.o.v. de gemeenschap betaalt principe)

Dit principe zegt dat degene die milieuschade toebrengt in principe verantwoordelijk wordt gehouden – zowel materieel als financieel – voor het beschermen van het milieu en er wordt verwacht dat de veroorzaker de impact voorkomt, corrigeert of financieel compenseert. Maar er ontstaat een probleem bij overgenomen vervuiling waar de verantwoordelijke partijen vaak niet meer te achterhalen zijn en de gemeenschap alsnog opdraait voor de kosten. In dergelijke gevallen gaat het principe van ‘de vervuiler betaalt over naar het ‘de gemeenschap betaalt’ principe. 

Op het gebied van milieurecht is het principe in gang gesteld om de partij die verantwoordelijk is voor vervuiling, verantwoordelijk te laten zijn voor het betalen van de schade die de natuur wordt aangedaan. Het principe wordt krachtig onderschreven in de meeste Organisaties voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OECD) en de EU landen. In internationaal recht werkt het genoemd in principe 16 van de Rio declaratie over Milieu en Ontwikkeling.

Het “de vervuiler betaalt” principe vormt ook de basis voor ecotax die uiteindelijk tracht de uitstoot van broeikasgassen te reduceren.

2. Niet over de schutting gooien.

Ook bestaat het principe van de uitgebreide vervuilers verantwoordelijkheid (extended polluter responsibility (EPR). Dit concept werd waarschijnlijk het eerst onderschreven door de Zweedse regering in1975. EPR wil graag de verantwoordelijkheid in de omgang met afval verschuiven van de regeringen (en dus de belastingbetalers en de samenleving in haar geheel) naar de entiteiten die ze produceren.
 

De OECD definieert EPR als een concept waar fabrikanten en importeurs van producten een aanzienlijke verantwoordelijkheid dragen voor de milieu-impacts van hun producten gedurende de product life-cycle, inclusief upstream impacts die inherent zijn in de keuze van materialen van de producten, effecten van productie en fabricage, en downstream effecten van het gebruik en het ontdoen van de producten. Producenten accepteren hun verantwoordelijkheid bij hun productontwerp en trachten daarin de life cycle milieu effecten te minimaliseren en accepteren hun wettelijke, fysische of socio-economische verantwoordelijkheid voor milieueffecten die niet kunnen worden voorkomen door het ontwerp.
 

3 Het principe van duurzaamheid (duurzame ontwikkeling).

Een ander belangrijk principe is het principe van duurzame ontwikkeling dat gezien kan worden als het voorzorgsprincipe maar dan op het gebied van de hulpbronnen. Dit principe heeft te maken met het patroon waarin hulpbronnen die tegemoet komen aan de behoeften van de mensheid worden gebruikt. Dat dient zodanig te gebeuren dat het milieu beschermd blijft en dat niet alleen momenteel in de behoeften voorzien kan worden maar ook bij toekomstige generaties. De term duurzaamheid werd gebruikt door de Brundtland Commissie en die kwamen met de meest geciteerde definitie ervan namelijk “voorzien in de behoeften van het heden zonder het onmogelijk te maken voor toekomstige generaties in hun behoeften te kunnen voorzien. “meet the needs of the present without compromising the ability of future generations to meet their own needs “.

Duurzame ontwikkeling verbindt bezorgdheid voor de draagkracht van de natuurlijke systemen met de sociale uitdagingen die de mensheid tegenkomt. Tot de jaren zeventig werd duurzaamheid gebruikt om een economie te beschrijven in balans met de basale ecologische systemen. Ecologen hadden laten zien dat er grenzen aan de groei zaten en presenteerden het alternatief van een steady state economie om aan milieuzorg tegemoet te komen. Het concept bevatte ook elementen van zwakke duurzaamheid, sterke duurzaamheid en deep ecology.

Duurzame ontwikkeling richt zich niet alleen op milieu items. Naar Hasna is duurzaamheid een proces dat een verhaal vertelt over alle aspecten van het menselijk leven. Het betekent het oplossen van het conflict tussen verschillende met elkaar rivaliserende doelen en heeft betrekking op het gelijktijdige betrokkenheid van welvaart, milieukwaliteit en sociale gelijkheid populair gezegd als de drie ‘P’ dimensies (people, profit, planet). (12)

Er valt dus een breed scala aan uitgangspunten onder dit paraplubegrip. Verschillende concepten nijgen naar sympathie richting ecocentrisme of antropocentrisme. Het proces is zwak gedefinieerd en bevat een grote hoeveelheid discussie over haar precieze definitie.
 

Men name milieu duurzaamheid geeft aanleiding tot discussie. Er ontstaat een niet duurzame situatie wanneer het natuurlijk kapitaal (de som van alle natuurlijke (hulp)bronnen sneller verbruikt wordt dan het kan worden aangevuld. Duurzaamheid vereist dat menselijke activiteiten alleen natuurlijke hulpbronnen gebruiken in een hoeveelheid dat het op een natuurlijke manier kan worden aangevuld. Het is verbonden met het concept van draagkracht. Theoretisch zal het lange termijneffect van milieudegradatie leiden tot dat het voor de mens onmogelijk wordt te overleven. Als dit wereldwijd plaatsvindt zal dit leiden tot het uitsterven van de mensheid.
 

Het debat over duurzame ontwikkeling is gebaseerd op het uitgangspunt dat samenlevingen drie kapitalen moeten zien te runnen (het natuurlijke, economische en sociale kapitaal). Nu kan natuurlijk kapitaal niet zomaar vervangen worden door economisch kapitaal. Het is wel mogelijk dat we wegen vinden om sommige natuurlijke hulpbronnen kunnen vervangen, maar het is onwaarschijnlijk dat we ecosysteemfuncties kunnen vervangen zoals de bescherming door de ozonlaag of de klimaat stabiliserende functie van het Amazone regenwoud. In feite zijn het natuurlijke, economische en sociale kapitaal vaak complementair aan elkaar. Daarnaast zijn vele natuurlijke hulpbronnen multifunctioneel. Bossen b.v. leveren niet alleen het ruwe materiaal voor papier (dat vrij eenvoudig vervangen kan worden) maar behouden ook de biodiversiteit, reguleren waterstromen en absorberen CO2. Een ander probleem zit hem in het feit dat sociale en natuurlijke uitputting juist wordt veroorzaakt door hun gedeeltelijke onomkeerbaarheid. Het verlies van biodiversiteit is meestal blijvend. Hetzelfde kan waar zijn voor culturele diversiteit. B.v. door de steeds snellere globalisering sterft het aantal inheemse talen in een dramatisch tempo uit. Daarbij heeft de uitputting van natuurlijke en sociale kapitalen vaak niet-lineaire consequenties. De consumptie van natuurlijke en sociale kapitalen heeft geen zichtbaar effect tot een bepaalde grens wordt overschreden. Een meer kan b.v. gedurende lange tijd nutriënten absorberen en daardoor zelfs haar productiviteit vergroten. Maar boven een bepaald niveau zorgt de toename aan algen voor gebrek aan zuurstof waardoor het ecosysteem van het meer opeens in elkaar stort.

4 . Het goed nabuurschapprincipe
 

Het goed nabuurschapprincipe onderschrijft dat milieubescherming de verantwoordelijkheid is van de gehele samenleving en niet alleen van een bepaald land of gebied. Hierop voortbordurend worden alle delen van de samenleving en de landen opgeroepen samen te werken.
 

Goed nabuurschap beschrijft het principe van milieubescherming over de grenzen heen. Dit principe weerspiegelt het inzicht dat milieuproblemen niet ophouden aan de grenzen van landen, gebieden of b.v. industrieën. Dit principe zie je veel bij zaken die met water of lucht te maken hebben en die een grensoverschrijdende aanpak nodig hebben.
 

Internationaal milieurecht houdt zich bezig met de bescherming van het milieu op aarde. In principe moeten staten niet toestaan dat het gebruik in hun land zodanig is dat andere landen er schade van ondervinden. Vaak worden er internationale overeenkomsten gesloten op gebieden zowel terrestrisch als marien als atmosferisch of het beschermen van de biodiversiteit.
 

De sleutelmomenten in de ontwikkeling van internationaal milieurecht zijn

1. In 1972 de United Nations Convention on the Human Environment (UNCHE) die werd gehouden in Stockholm, Zweden.

2. Het 1987 Bruntland rapport Our Common Future die voor het eerst het concept van duurzame ontwikkeling noemde

3. Het 1992 United Nations Conference on Envrionment and Development (UNCED) die werd gehouden in Rio de Janeiro, Brazilië.

Als een kern principe in internationaal milieurecht werd te Stockholm 1972 benoemd dat staten het recht hebben hun eigen bronnen te exploiteren maar dat het ook hun verantwoordelijkheid is er zeker van te zijn dat handelingen die op hun grondgebied plaatsvinden geen schade toebrengt aan het milieu in andere staten. Tot op heden is dat bekend als “customary international law”. Deze wet omvat tevens alle normen en regels die landen volgen als een zaak van goed gedrag en ze zijn zo ingebakken dat ze alle landen van de wereld verbinden. Wanneer een principe customary law wordt wil dat nog niet zeggen dat alles geregeld is en door landen worden vele argumenten naar voren gebracht om zich er er niet aan te hoeven houden.

Voorbeelden van customary internationaal recht dat relevant is voor het milieu zijn:
- De verplichting andere staten te waarschuwen over noodgevallen op milieugebied en milieuschade waaraan andere landen kunnen worden blootgesteld.
- Principe 21 van de Stockholm Declaration van goed nabuurschap of sic utere.

Maar een verplichting van verschillende landen t.a.v. verschillende handelingen kan niet worden afgedwongen via recht maar is meer een zaak van goed nabuurschap. Toch zal internationaal milieurecht steeds belangrijker worden.

Een speciale rol speelt ook nog “the Common Concern to Mankind” het algemene belang van de mensheid dat refereert aan klimaatverandering en biodiversiteit. Men name de “Framework Convention on Climate Change” (UNFCCC) van 1992 kan op de lange termijn er voor zorgen dat landen hun verantwoordelijkheid voor wereldwijde milieuproblemen serieuzer oppakken m.n. m.b.t. noord-zuid-relaties.

Laten we terug gaan naar instrumenten die landen hebben om milieuplannen om te zetten in actie en om het gedrag van burgers, hoe om te gaan met het milieu op een positieve manier te reguleren of te beïnvloeden.

Vragen